Organizzazione degli uffici in Procura

Dalla riforma del 2006 alla circolare del 16 dicembre 2020

Con la nuova circolare sull’organizzazione delle procure, il CSM ha compiuto il massimo sforzo possibile, a normazione invariata, nella direzione della gestione orizzontale degli uffici requirenti. È un approdo definitivo? Quali gli spazi de iure condendo?

La riforma del 2006: la gerarchizzazione degli uffici di Procura

Come noto, con il D.Lvo n. 106/06, il legislatore abrogava l’art. 7-ter comma 3 dell’Ordinamento Giudiziario, cioè la norma che, rimettendo al CSM il compito di determinare i criteri generali per l’organizzazione degli uffici del pubblico ministero e per l’eventuale ripartizione di essi in gruppi di lavoro, di fatto parificava i progetti organizzativi degli uffici requirenti alle tabelle degli uffici giudicanti.

Da quel momento, la definizione dei criteri generali per l’organizzazione degli uffici del PM e l’eventuale ripartizione di essi in gruppi di lavoro venivano rimessi in via esclusiva al Procuratore (divenuto titolare esclusivo dell’azione penale e, conseguentemente, del potere di organizzazione), così sottraendo i progetti organizzativi alla procedura tabellare e quindi all’approvazione del CSM.

La prima risposta ai problemi della gerarchizzazione: le risoluzioni del 2007 e del 2009

L’autogoverno centrale, da subito, reagiva per porre un freno agli inevitabili problemi che un tale sistema di gestione verticistica degli uffici requirenti avrebbe comportato.

Con la Risoluzione CSM 12.7.07, si individuavano linee guida con l’obiettivo di garantire da un lato l’autonomia e l’indipendenza dei sostituti, dall’altro una gestione trasparente ed efficiente dell’ufficio giudiziario, ma – di fatto – l’intervento appariva eccessivamente cauto, tanto che si prevedeva espressamente il rinvio ad un successivo più articolato intervento.

Nulla si stabiliva, per esempio, sul Vicario e sul Procuratore Aggiunto. L’assemblea generale dell’ufficio era solo “auspicata”. Il Procuratore poteva discostarsi da linee guida, purché con provvedimenti adeguatamente motivati. Il controllo sui progetti organizzativi era indicato come possibile per i Consigli Giudiziari, ma nell’ambito della più ampia verifica delle tabelle, per una valutazione della funzionalità complessiva degli uffici. Il CSM se ne occupava quindi indirettamente, salvo il dovere di raccogliere le informazioni organizzative per diffondere e promuovere modelli e prassi virtuose.

Con la Risoluzione CSM 21.7.09, “in prosecuzione e ad integrazione di quella del 2007”, si indicavano ulteriori suggerimenti e linee guida, incidenti sul contenuto dei progetti organizzativi:

• i criteri di priorità nella trattazione degli affari;
• i compiti di coordinamento dell’aggiunto;
• i compiti dei VPO;
• le riunioni periodiche;
• l’assegnazione dei magistrati a gruppi di lavoro con procedure trasparenti;
• la procedimentalizzazione della revoca dell’assegnazione.

Veniva, altresì, introdotto un controllo più stringente dell’autogoverno locale e centrale: la presa d’atto con rilievi, cui si attribuiva rilevanza – oltre che per le valutazioni periodiche del dirigente – ai sensi dell’art. 6 D.Lvo n. 106/06. Il provvedimento contenente i rilievi, infatti, doveva essere trasmesso al Procuratore generale presso la Corte di Appello (in ragione dei suoi poteri di vigilanza sugli uffici del distretto), che ne doveva tenere conto nella relazione annuale da trasmettere al Procuratore generale presso la Corte di cassazione

Anche in questo caso, l’atto terminava con una clausola di rinvio ad un successivo intervento più dettagliato.

Un ulteriore passo in avanti verso la direzione funzionale delle Procure: la circolare sulla organizzazione degli uffici di Procura del 16.11.17

Il rinvio, contenuto nella risoluzione del 2009, ad un intervento più dettagliato, in uno alle periodiche fibrillazioni e, talvolta, rilevanti contrasti interni agli uffici requirenti, anche di grandi dimensioni, inducevano il CSM a rendersi protagonista di un intervento di normazione secondaria decisamente più incisivo nel percorso di trasformazione dalla direzione gerarchica alla direzione funzionale delle Procure.

In continuità e progressione rispetto alle precedenti risoluzioni, il Consiglio si proponeva di fornire una disciplina chiara, organica e sistematica in materia di organizzazione degli uffici requirenti, attuativa dei principi espressi nella normativa primaria, facendo ordine sia tra il D.Lvo n. 106/06 e le numerose altre norme primarie, preesistenti o sopraggiunte (quelle che prevedono i procuratori aggiunti; l’indicazione di priorità nella trattazione degli affari; le regole sul divieto di ultradecennalità nei gruppi di lavoro; che disciplinano l’organizzazione delle Direzioni Distrettuali Antimafia e Antiterrorismo), sia tra le regole degli uffici requirenti e quelle degli uffici giudicanti, inevitabilmente connesse.

In particolare, la circolare del 16.11.2017, partendo dall’ineludibile presupposto che il potere organizzativo del Procuratore (art. 1 D.Lvo n. 106/06) – benché sottratto al sistema tabellare proprio degli uffici giudicanti – debba essere discrezionale e non arbitrario e, comunque, sempre finalizzato a realizzare gli obiettivi e i principi di valenza costituzionale di cui agli artt. 97, 101, 104, 107, 111, 112 Cost. (l’esercizio imparziale dell’azione penale, la speditezza del procedimento e del processo, l’effettività dell’azione penale, l’esplicazione piena dei diritti di difesa dell’indagato, la pari dignità e indipendenza dei magistrati che cooperano all’esercizio della giurisdizione nel suo complesso), introduceva una serie di rilevanti novità.

Tra le più significative, vanno certamente menzionate quelle inerenti ai compiti del Procuratore aggiunto, alla specifica indicazione del contenuto obbligatorio e facoltativo del progetto organizzativo e all’istituzione presso la VII Commissione del Fascicolo dell’organizzazione della Procura.

Venivano, inoltre, introdotte importanti innovazioni in tema di trasparenza delle procedure, ed in particolare:

La previsione di interpelli:

• per l’assegnazione dei magistrati ai gruppi di lavoro;
• tra i procuratori aggiunti per il coordinamento dei gruppi di lavoro;
• tra i magistrati dell’ufficio per il coordinamento dei gruppi di lavoro;
• in generale, per il conferimento di incarichi di coordinamento e collaborazione.

La dettagliata procedimentalizzazione di alcune fasi:

• l’assegnazione del coordinamento di un gruppo di lavoro ad un sostituto;
• la revoca della delega di coordinamento al Procuratore aggiunto;
• l’elaborazione del progetto organizzativo (con l’assemblea obbligatoria di tutti i magistrati dell’ufficio);
• le variazioni al progetto organizzativo;
• l’assegnazione di incarichi di coordinamento e collaborazione;
• l’adozione dei provvedimenti attuativi del progetto organizzativo;
• la revoca dell’assegnazione di un procedimento.

La specifica motivazione di determinati provvedimenti

Alla già prevista motivazione dei provvedimenti di auto-assegnazione e revoca di assegnazione o designazione, si aggiungeva la previsione di uno specifico onere di motivazione per i seguenti provvedimenti:

• l’assegnazione del coordinamento di un gruppo di lavoro al sostituto;
• la revoca della delega di funzioni all’aggiunto;
• il decreto di nomina del Vicario;
• il provvedimento di conferma del progetto organizzativo previgente;
• i provvedimenti in deroga ai criteri del progetto organizzativo;
• la coassegnazione in una fase successiva alla prima assegnazione del procedimento;
• la sostituzione del magistrato designato alla trattazione dell’udienza;
• il decreto di definizione del contrasto sull’assenso in materia di misure cautelari;
• la rinunzia all’assegnazione da parte del sostituto.

Verso una gestione orizzontale degli uffici di Procura: la nuova circolare del 16.12.20

L’analisi dei progetti organizzativi e dei rilievi mossi da alcuni Consigli Giudiziari ha consentito alla VII Commissione del CSM di individuare specifici punti sui quali appariva necessario rafforzare le indicazioni della circolare vigente, sempre con la finalità di garantire i principi di trasparenza e responsabilità nella direzione dell’ufficio di Procura, di autonomia, anche interna, dei magistrati dell’ufficio e il ruolo di controllo e verifica da parte del circuito del governo autonomo.

A questo scopo, la circolare del 2020 ha:

• rafforzato gli obblighi di motivazione, con riguardo alla scelta di attribuire funzioni di coordinamento ad un sostituto, in presenza di Procuratore aggiunto (art. 4 comma 1 lett. b); a tutte le scelte derogatorie in tema di assegnazione di affari; alla scelta del magistrato su cui ricade l’assegnazione in deroga (art. 10 commi 4 e 5);
• stabilito che i criteri di assegnazione devono essere preferibilmente individuati in meccanismi “automatici”;
• previsto la specifica indicazione dei criteri per l’assegnazione di singoli atti nei procedimenti assegnati al Procuratore e al Procuratore aggiunto (art. 7 comma 3 lett. e), con provvedimento adeguatamente motivato ed in ragione di specifiche esigenze organizzative (art. 11 comma 1);
• introdotto l’obbligo di motivazione per i provvedimenti di rinnovo o di mancato rinnovo della designazione del magistrato alla DDA;
• valorizzato l’interpello e la predeterminazione dei criteri di valutazione quale strumenti procedurali imprescindibili:
  • nell’assegnazione ai gruppi di lavoro;
  • nell’assegnazione dei compiti di coordinamento ai Procuratori aggiunti;
  • nell’assegnazione dei compiti di collaborazione;
  • nell’assegnazione dei magistrati alla DDA;
• valorizzato il metodo partecipato per l’adozione del progetto organizzativo, attraverso le previsioni: della redazione di una “proposta di progetto” da condividere con i magistrati dell’ufficio prima dell’assemblea generale dell’ufficio; dell’obbligo di redigere un verbale dell’assemblea da allegare al provvedimento finale (art. 8 comma 1); della condivisione preliminare della proposta del progetto organizzativo con il Presidente del Tribunale, affinché questi possa offrire il suo contributo valutativo, in funzione di un’idea di giurisdizione unitariamente intesa e della realizzazione di un servizio giustizia efficiente;
• valorizzato le funzioni semidirettive (e, conseguentemente, le prerogative riservate in quest’ambito all’organo di governo autonomo per mezzo di uno specifico procedimento di valutazione, selezione e nomina), attraverso:
  • la previsione della natura eccezionale e temporanea dell’attribuzione di funzioni proprie dei semidirettivi a sostituti procuratori, in presenza di procuratori aggiunti in pianta organica;
  • la previsione dell’obbligo per i procuratori aggiunti di svolgimento di ulteriori funzioni aggiuntive rispetto alle concorrenti competenze di direzione e coordinamento (con l’indicazione espressa nel progetto organizzativo della percentuale della riduzione del lavoro giudiziario “ordinario”);
  • il divieto di esonero per i magistrati sostituti coordinatori;
• valorizzato lo svolgimento di una quota di lavoro giudiziario da parte del Procuratore della Repubblica, attraverso la riserva di una quota di lavoro giudiziario “ordinario”, rimessa alla valutazione motivata del Procuratore, compatibile con le funzioni direttive e le dimensioni dell’ufficio, da indicare nel progetto organizzativo;
• valorizzato la trasparenza dell’esercizio del potere organizzativo anche in funzione della conoscibilità da parte dell’organo di governo autonomo chiamato alla sua valutazione (oltre che alla valutazione della conferma o di domande per ulteriori incarichi), attraverso:
  • l’onere del Procuratore di provvedere idonee modalità di conservazione della documentazione relativa ai provvedimenti di assegnazione in deroga (auto-assegnazioni, coassegnazioni successive, assegnazioni in deroga ai criteri stabiliti);
  • il dovere del Procuratore di esplicitare nel progetto organizzativo i criteri con cui intende procedere alle coassegnazioni dei procedimenti di competenza della DDA (con l’onere di custodire in modo idoneo presso l’ufficio la documentazione relativa ai provvedimenti di coassegnazione a magistrati esterni alla DDA);
• valorizzato l’attività dei Consigli Giudiziari, prima prevista solo nell’ambito della valutazione dei progetti organizzativi e delle relative variazioni rilevanti[1], oggi anche per:
  • le variazioni non rilevanti (se ritenuto necessario dal Procuratore o dal CSM);
  • i provvedimenti attuativi rilevanti (il CSM può chiedere parere);
  • i provvedimenti attuativi non rilevanti (se ritenuto necessario dal CSM);
  • i provvedimenti di revoca dell’assegnazione di un procedimento in caso di contrasto (art. 15) (il CSM può chiedere il parere in presenza di osservazioni);
  • i provvedimenti di designazione alla DDA e di mancato rinnovo al termine del biennio della designazione di un magistrato alla DDA (art. 22 e 24) (il CSM può chiedere il parere).

La nuova circolare, infine, ha accorpato le regole di funzionamento della DDA, che va intesa come articolazione speciale posta all’interno di un ufficio unitario, e ha introdotto una specifica disciplina per la DNA, che ricalca, da un lato, le articolazioni di una Procura della Repubblica ed in particolare di una DDA; dall’altro tiene conto di alcune delle scelte già ampiamente sperimentate nel corso degli anni e sviluppate con i più recenti progetti organizzativi dell’ufficio.

Prospettive di reintroduzione della c.d. “tabellarizzazione” dei progetti organizzativi: il DDLD Bonafede

 Il DDLD Bonafede, discusso in seno al Consiglio dei Ministri del 7.8.20, all’art. 2 comma 2, ha introdotto determinanti novità, tra le quali – la più importante – la rinnovata assimilazione dei progetti organizzativi delle procure alle proposte tabellari degli uffici giudicanti.

L’art. 2 comma 2, in particolare, prevede quattro rilevanti innovazioni:

• la disciplina con normazione primaria del contenuto obbligatorio del progetto organizzativo;
• la validità non inferiore ai 4 anni dei progetti organizzativi;
• la cd. tabellarizzazione dei progetti organizzativi, cioè l’applicazione ai progetti organizzativi degli uffici requirenti della procedura di formazione e approvazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti di cui all’articolo 7-bis RD n. 12/1941;
• la semplificazione della procedura di approvazione dei progetti organizzativi, negli stessi termini in cui ciò è già avvenuto per le tabelle 2020/2022 (i progetti organizzativi dell’ufficio del pubblico ministero e le relative modifiche, qualora ricevano il parere favorevole all’unanimità del Consiglio Giudiziario, si intendono approvate, salva la facoltà dei magistrati che hanno proposto osservazioni di attivare presso il Consiglio superiore della magistratura una procedura di rivalutazione; ove ricevano il parere favorevole non unanime del Consiglio Giudiziario, si intendono approvate, ove il Consiglio superiore della magistratura non si esprima in senso contrario entro un termine determinato dall’invio del parere del Consiglio Giudiziario, al quale debbono essere allegate le osservazioni eventualmente proposte dai magistrati dell’ufficio e l’eventuale parere contrario espresso a sostegno del voto di minoranza).

Siamo consapevoli che – a legislazione invariata – l’organo di autogoverno centrale ha compiuto il massimo sforzo possibile nella direzione della gestione orizzontale degli uffici requirenti, ma siamo altresì convinti che – rispetto alla prospettata riforma in termini di reintroduzione per i progetti organizzativi della procedura di approvazione in luogo della mera presa d’atto – sia indispensabile un confronto, per capire se il risultato raggiunto con la circolare possa essere un approdo definitivo oppure sia necessario tornare alla procedura di cui all’art. 7-bis Ord. Giud.

Su questi temi e sui possibili margini di miglioramento, soprattutto de iure condendo, invitiamo tutti al più ampio e diffuso confronto

12 gennaio 2021